01出臺背景——融資租賃監管的“前世今生”

　　自1981年我國第一家融資租賃公司誕生至今，我國的融資租賃行業監管經歷了不同的階段。在2018年4月20日之前，我國融資租賃行業主要為以銀監會、商務部為主監管為主的多頭監管模式。2018年4月20日，融資租賃行業監管職責由商務部劃給銀保監會，分割多年的融資租賃行業多頭監管歸于統一，至此統一監管時代開啟。

　　1.前世——監管部門“百花齊放”

　　2004年10月，商務部和國家稅務總局聯合發布《關于從事融資租賃有關問題的通知》，內資租賃企業開展從事融資租賃業務的試點工作由此開始。2007年，銀監會發布經修訂的《金融租賃公司管理辦法》，為金融租賃快速發展打牢制度基礎，我國融資租賃行業形成以銀監會、商務部為主的多頭監管模式。2013年9月，商務部印發《融資租賃企業監督管理辦法》，進一步統一了內外資租賃公司的監管。2015年8月，國務院印發《關于加快融資租賃業發展的指導意見》，提出要大力支持租賃行業發展。此后，全國各地政府都相繼出臺了對融資租賃行業的扶持政策。在相關政策的支持下，融資租賃公司在設立、融資渠道、業務拓展等方面的外部環境持續改善，我國租賃行業發展進一步提速。

　　2.今生——銀保監會“統一監管”

　　習近平總書記在第五次全國金融工作會議上強調，金融工作要把握回歸本源、優化結構、強化監管、市場導向的四項原則。2018年5月8日，商務部辦公廳下發《關于融資租賃公司、商業保理公司和典當行管理職責調整有關事宜的通知》，開啟了銀保監會監管融資租賃公司的強監管時代。至此，對內資試點、外資租賃、金融租賃實現了統一監管，對于融資租賃業的監管由寬松監管變為嚴格監管，由多頭監管變為統一監管。2020年5月，銀保監會制定了《融資租賃公司監督管理暫行辦法》（下稱《暫行辦法》），鼓勵地方政府加大政策扶持力度，引導融資租賃公司回歸本源。

　　3.各地融資租賃監管規則相繼出臺

　　自2020年5月26日中國銀保監會印發《暫行辦法》后，河北省、云南省、湖南省、上海市等多地以“實施細則”、“暫行辦法”或“指引”的形式陸續發布本地區融資租賃行業監督管理規則（以下統稱為“各地融資租賃監管規則”），各地在《暫行辦法》的基礎上，結合本地區實際，進一步對融資租賃公司設立、業務開展、風險管控、重大事項報告等方面細化要求。部分尚未發布融資租賃監管規則的地區也在其所發布的地方金融條例中對融資租賃行業進行規范，如《江西省地方金融監督管理條例》《陜西省地方金融條例》《四川省地方金融監督管理條例》等。（具體見附件：《中央及地方融資租賃行業法律法規及政策文件》）

　　廣東省融資租賃企業總數占全國比重的36%，是目前行業內在冊融資租賃公司數量最多的省份。為貫徹落實《暫行辦法》，進一步加強對省內融資租賃公司的監督管理，響應廣東省人民政府在《關于加快融資租賃業發展的實施意見》中關于“加強融資租賃事中事后監管”的要求，廣東省地方金融監管局先后于2021年5月、2021年11月兩次就融資租賃公司監督管理實施細則征求意見，并于2022年7月28日正式發布《廣東省融資租賃公司監督管理實施細則》（下稱《實施細則》）。

　　02《實施細則》的效力層級

　　1.《實施細則》為省級部門規范性文件，是對《暫行辦法》的進一步細化

　　《實施細則》的制定主體為廣東省地方金融監督管理局，其屬于廣東省政府直屬機構。根據《廣東省行政規范性文件管理規定》（廣東省人民政府令第277號，下稱《廣東省管理規定》）規定：“依法以自己名義履行行政管理職能的政府部門以及經法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織制定（含經本級人民政府同意后以部門名義發布）的規范性文件為部門規范性文件”，可將《實施細則》歸類為省級部門規范性文件。

　　《實施細則》第一條明確了其制定依據，即“根據《中華人民共和國民法典》和《融資租賃公司監督管理暫行辦法》等有關法律法規和監管制度，結合我省實際，制定本細則”；《廣東省管理規定》第八條第二項、第三項明確了《實施細則》的效力來源，即“有下列情形之一的，可以制定規范性文件：（二）法律、法規、規章和上級文件對某一方面的行政工作雖有規定但規定不具體、需要進一步細化的；（三）法律、法規、規章和上級文件授權制定規范性文件的�！币虼�，《實施細則》是對《暫行辦法》的進一步細化，是《暫行辦法》在廣東省內就融資租賃公司監督管理具體適用的工作細則，《暫行辦法》是《實施細則》的“上位法”，若二者有適用沖突的內容，應當優先適用《暫行辦法》的規則。

　　在法的效力上，《實施細則》作為省級部門規范性文件，應當符合憲法、法律、行政法規和部門規章的規定。在地方立法層面，不得違反省一級的地方性法規以及省政府制定的規章、上級機關的決定、命令。另一方面，《實施細則》的效力高于市一級政府部門制定的行政規范性文件，根據《實施細則》第四條規定，“深圳市轄內融資租賃公司監督管理、行業發展和風險處置工作由深圳市人民政府確定的部門自行組織實施�！薄秾嵤┘殑t》對深圳市人民政府（地方金融監督管理局）予以立法授權，若未來深圳市政府出臺有關深圳市轄區內融資租賃公司監督管理的法律文件，其效力層級低于《實施細則》。

　　2.《實施細則》與《廣東省地方金融條例》的沖突適用

　　《廣東省地方金融條例》當前正在緊鑼密鼓的制定中，其發布部門將為廣東省人民代表大會常務委員會。依據《立法法》相關規定，《廣東省地方金融條例》的效力級別為省級地方性法規，《實施細則》為省級部門規范性文件，《廣東省地方金融條例》的效力層級高于《實施細則》。此外，《實施細則》第一條除了明確指出以《民法典》《暫行辦法》為制定依據外，還保留了“等有關法律法規和監管制度”的兜底表述，同時結合上海、天津、吉林等地先出臺地方金融條例、后出臺融資租賃公司監督管理實施細則的做法，前者一般是后者的制定依據。因此，即使《廣東省地方金融條例》的出臺時間晚于《實施細則》，其也屬于《實施細則》的上位法。如果《廣東省地方金融條例》與《實施細則》存在規定不一致的內容，則應以《廣東省地方金融條例》的內容為準。

　　03《實施細則》亮點評析

　　《實施細則》全文共6章、41條，各章依次為總則、會商機制、經營規則、日常監管與風險防范、法律責任與附則�！秾嵤┘殑t》旨在落實銀保監會對地方金融組織聚焦主業、服務實體經濟的要求，根據《暫行辦法》“補短板、嚴監管、防風險、促規范”的監管原則，進一步細化《暫行辦法》中各項要求�！秾嵤┘殑t》針對融資租賃公司準入，業務經營規則，風險管理、內部控制及制度建設，日常監管機制等方面提出要求，接下來我們著重就廣東省《實施細則》的亮點或特色的內容進行介紹。

　　（一）建立會商機制，嚴控融資租賃公司準入

　　通過對比各地融資租賃監管規則，關于融資租賃公司注冊、變更的規定基本可以歸納為兩種類型：一是擬設立的融資租賃公司需通過滿足一定的設立條件（如注冊資本要求、公司內部制度建設要求、股東及董監高要求、資金來源要求等），向地方金融監督管理部門申請批準的方式設立，如《上海市融資租賃公司監督管理暫行辦法》《廣西壯族自治區融資租賃公司監督管理實施細則（暫行）》《遼寧省融資租賃公司監督管理實施細則（暫行）》等關于融資租賃公司設立、變更的規定；二是通過建立地方金融管理部門與市場監管部門的會商機制，通過核查名稱、注冊資本、股東信用、發展戰略與展業模式等要點，嚴控融資租賃公司市場準入，如《山東省融資租賃公司監督管理暫行辦法》《河北省融資租賃公司監督管理實施細則（暫行）》等。

　　廣東省采用了第二種方式�！秾嵤┘殑t》對應《暫行辦法》第四十七條的規定，建立了地方金融管理部門與市場監管部門的會商機制，明確融資租賃公司準入核查要點，通過對公司名稱、注冊資本實繳計劃、資金來源、股東情況、擬定的發展戰略及展業模式、盈利模式、董監高的資歷、風控及內控制度、真實營業場所等要點的實質審查，嚴控融資租賃公司準入環節。雖然廣東省《實施細則》并未對融資租賃公司的注冊資本進行嚴格限定，但要求融資租賃公司的股東需要提供材料證明其具備一定的資金實力。

　　（二）明確行業協會對融資租賃行業的自律監管職責

　　《暫行辦法》第四十二條明確融資租賃行業協會是融資租賃行業的自律組織�！秾嵤┘殑t》第六條響應《暫行辦法》的要求，特別就“廣東省融資租賃協會”的地位和作用進行了規定，為其開展相關工作提供了法規支撐�！秾嵤┘殑t》明確了廣東省融資租賃協會于行業監管中的職責，包括配合省級監管部門關于理論研究、數據報送、監管評級等的相關工作及行業協會自行開展的自律管理、人員培訓、糾紛調解等活動，為行業協會參與協助融資租賃公司現場檢查及監管評級提供依據；賦予廣東省融資租賃協會進行行業自律管理及糾紛調解的特殊職能，為行業協會未來編寫行業自律規則及建立地方融資租賃糾紛調解機制提供依據。

　　（三）聚焦行業實操熱點，細化業務經營規則

　　1.明確融資租賃公司可以與不得開展的業務類型

　　《實施細則》關于融資租賃公司可以經營的業務范圍與《暫行辦法》一致，關于融資租賃公司不得經營的業務范圍在《暫行辦法》的基礎上進行了延伸�！秾嵤┘殑t》第十二條中規定的融資租賃公司不得開展的業務范圍中，除第一、二款，以及第三、四款的部分內容外，其他均為《暫行辦法》基礎上的延伸，包括不得出租出借融資租賃資質、外包涉自然人客戶業務的信用審查等核心業務、自營或通過第三方機構強行搭售商品或服務、開展租賃物低值高買等明顯不符合市場規律的交易行為等。

　　上海市、山東省、湖北省等各地融資租賃監管規則大多在《暫行辦法》的基礎上，對融資租賃公司不得開展的業務范圍進行了細化規定，主要包括禁止融資租賃公司進行虛假宣傳或誤導性宣傳、非法或者不正當手段催收債務、虛構融資租賃項目等。

　　2.關于汽車租賃、租金貸等熱點業務問題明確監管態度

　　《實施細則》聚焦融資租賃行業當下的熱點問題，特別就融資租賃行業所涉汽車租賃、租金貸等熱點業務問題明確監管態度，為省內融資租賃行業業務開展提供指導方向�！秾嵤┘殑t》第十三條將“單獨開展或與網約車平臺、汽車服務公司等第三方合作開展終端客戶實際為自然人的批量業務”及“與商業銀行或其他金融組織合作開展租金貸及其他具有相似功能的業務”列為融資租賃公司應當審慎開展的業務。

　　實務中，“單獨開展或與網約車平臺、汽車服務公司等第三方合作開展終端客戶實際為自然人的批量業務”符合汽車融資租賃公司業務開展方式的特征；租金貸這類的產品，也多見于汽車融資租賃等單筆業務所涉租金金額較小的業務中，其承租人也多為自然人，交易頻率一般也是較高的�！秾嵤┘殑t》的此項特別規定，既回應了融資租賃行業關于此類熱點業務“是否可以開展”的疑問，又表明了監管部門對于此類業務的審慎態度。換而言之，《實施細則》并不禁止此類業務的開展，但監管部門現場檢查過程將重點關注融資租賃公司的此類業務行為。

　　除廣東省的《實施細則》外，《江蘇省融資租賃公司監督管理實施細則（試行）》也對汽車融資租賃業務進行了特別規定，要求融資租賃公司不得以融資租賃業務的名義從事汽車消費貸款業務，不得與承租方簽訂汽車抵押貸款合同，同時對汽車租賃業務宣傳、租金管理、合作機構選擇等內容提出要求。

　　3.為融資租賃合同簽訂提供指引

　　《實施細則》中第十六條詳細列明了融資租賃合同需包含的關鍵要素，包括租賃物的名稱、數量、規格、技術性能、檢驗方法、租賃期限、租金構成及其支付期限和方式、幣種、租賃期限屆滿前后租賃物的歸屬等，同時，本條為融資租賃公司附加了向出租人告知說明風險的義務。

　　值得注意的是，除廣東省的《實施細則》外，各地融資租賃監管規則基本均未對融資租賃合同的簽訂及業務開展進行更細化的規定。由此可見，廣東省《實施細則》在《暫行辦法》的基礎上，進一步結合了融資租賃業務的實際操作經驗及《民法典》關于融資租賃合同的相關規定，為融資租賃合同簽訂及業務開展提供指導。

　　（四）風險管理、內部控制及制度建設要求

　　《實施細則》依據《暫行辦法》的相關規定，對融資租賃公司建立全面風險管理體系、內控制度及內部管理制度、關聯交易制度等提出強制性要求，規范融資租賃公司內部管理，強化風險防范能力。

　　縱觀各地融資租賃監管規則，大多地區的監管規則均要求融資租賃公司需按照全面、審慎、有效、獨立原則，建立完善公司治理結構，建立健全內部控制制度、業務規范以及風險管理體系，識別、控制和化解風險，建立資產質量分類制度和準備金制度、關聯交易制度等，規范融資租賃企業經營、強化融資租賃公司內部控制及風險防范�！稌盒修k法》發布后融資租賃公司應加強內部制度建設及內控機制、風險管理體系建設的要求已成為各地融資租賃監管的共識。

　　金融業務的高度社會性決定了事關社會公眾，行業特殊性決定了高度關注風險。社會公眾性與高風險性的疊加，決定了金融領域是應最先實施合規管理的行業，只有具備健全的合規、風險管理及內控制度，才能保證融資租賃公司具備安全穩健運行的能力。因此，融資租賃公司應盡快依據《暫行辦法》及《實施細則》的規定，開展公司風險管理體系、內控體系、合規體系等建設，加強全面風險管理能力，保證業務開展的合法合規性。

　　（五）開展監管評級、分類監管

　　《實施細則》第二十五條明確監管機構建立完善監管評級體系，定期開展監管評級工作，并根據評級結果對融資租賃公司進行分類監管。該制度在2022年3月25日由廣東省司法廳公布《廣東省地方金融條例》（草案送審稿）第十一條中也有提及。另外，近日廣東省地方金融監管局印發《廣東省商業保理公司監管評級指引（試行）》并部署開展2022年度全省商業保理公司監管評級工作，由此可見監管機構對地方金融組織進行分類監管已成當下趨勢。

　　對融資租賃公司的監管評級結果是衡量公司經營狀況、風險程度和風險管理能力，制定監管規劃、配置監管資源、采取監管措施和行動的重要依據。根據廣東省地方金融監管局對地方金融組織開展分類監管工作的精神，根據評級結果對不同級別的機構開展分類監管，監管部門對評級良好的機構，將有可能視情況給予創新業務試點等優惠措施；對于評級較差的機構，將會加大檢查頻率，依法進行處罰，視情況采取引導公司退出監管名單等措施。

　　廣東省地方金融監管局在地方金融組織分類監管工作中秉持“促發展、嚴監管、防風險”三位一體的監管思路，全面評估地方金融組織的經營管理與風險狀況，合理配置監管資源，實現分級分類監管，促進地方金融組織聚焦主業、可持續健康發展。

　　（六）現場檢查與非現場監管制度相結合

　　對于現場檢查制度，《實施細則》第二十七條第二款明確現場檢查制度開展方式，依照《暫行辦法》第三十四條進行，第二十八條還指出，當出現需要進行現場檢查的情形時，先由市級監管部門及時組織現場檢查，于檢查結束后10個工作日內向省級監管部門報告；對于非現場監管制度，強調監管部門利用非現場監管系統對融資租賃公司實施動態監測，要求融資租賃公司向監管部門報送經營類資料。

　　（七）融資租賃公司違反監管規定的法律責任

　　《實施細則》第五章法律責任中，明確了融資租賃公司的違法處罰情形以及相應的監管措施。規定了融資租賃公司承擔法律責任時，采取“雙罰制”處罰原則，即公司董事、監事、高級管理人員等責任人員也需承擔相應的法律責任。

　　根據《中華人民共和國行政處罰法》（主席令第七十號-2021.07.15實施）第十六條之規定，“除法律、法規、規章外，其他規范性文件不得設定行政處罰�！薄秾嵤┘殑t》屬于上述規定中的“其他規范性文件之列”，因此《實施細則》本身沒有設定行政處罰。對于違反《實施細則》規定需要承擔的責任，首先依照有關法律法規予以處罰，若有關法律法規并未作處罰規定的，由省、市級監管部門決定采取提高信息報送頻率、督促開展自查、監管談話、出具提醒函、責令限期改正、降低監管評級、增加現場檢查頻次等監管措施。上述監管措施屬于監管部門在其法定職權范圍內履行監管職責所采取的措施，若受處罰公司認為監管部門采取的監管措施侵犯其合法權益，可依照有關法律規定向行政機關提出行政復議申請或向人民法院提起行政訴訟予以救濟。

　　（八）針對特定產業領域放寬業務集中度和關聯度要求

　　各地區對于《暫行辦法》關于融資租賃業務集中度與關聯度監管指標大多采取的方式為直接適用不作修改。不同于各地融資租賃監管規則，廣東省的《實施細則》結合廣東省融資租賃行業現狀，在部分特定產業領域放寬《暫行辦法》關于融資租賃業務集中度和關聯度的要求。根據《實施細則》第三十七條規定，省級監管部門根據國家和本省經濟社會發展規劃，對集成電路、能源、節能環保、智能機器人、交通基礎設施和高端裝備制造（飛機、船舶、海工裝備等）等符合國家和本省發展導向產業，且上述行業租賃資產占租賃資產總額80%以上的融資租賃公司，可結合監管評級情況，適當調整業務集中度和關聯度要求�！秾嵤┘殑t》本條規定目的在于鼓勵各融資租賃公司開展涉上述行業的融資租賃項目，促使融資租賃行業既達到服務實體經濟的目的，又可以符合國家戰略發展的目標，達到金融服務實體經濟的效果。

　　綜上，廣東省《實施細則》回應解決了目前廣東省融資租賃行業所關注的一些重點問題，且于特定產業領域放寬了業務集中度和關聯度的要求，整體上呈現較為靈活和務實的監管口徑�！秾嵤┘殑t》發布后，監管部門也將加大對融資租賃公司合規、內控及風控能力與建設情況的檢查，融資租賃公司應根據《實施細則》的要求建立全面風險管理體系、關聯交易管理制度、資產分類及風險準備金制度等，強化公司風險管理能力，提高公司內控與合規水平。